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如何认识与理解全域旅游

  2016年全国旅游工作会议上,国家旅游局局长李金早作了《从景点旅游走向全域旅游,努力开创我国“十三五”旅游发展新局面》的工作报告,提出将全域旅游作为新时期的旅游发展战略。为何要发展全域旅游?如何推进全域旅游?笔者从理论技术层面和具体推进落实层面对全域旅游发展问题进行分析解读。

  全域旅游是一种发展新模式新战略。全域旅游是我国新阶段旅游发展方式和发展战略的一场变革。推进全域旅游就是跳出旅游抓旅游,抓旅游就是抓全面创新发展。全域旅游是旅游行业全面贯彻落实五大发展理念的战略载体,将成为中国优秀旅游城市之后,综合统筹推动旅游目的地建设的极佳载体。通俗说,全域旅游就是全域按照景区理念、标准进行建设、管理和服务。发展全域旅游,就是按照五大发展理念,从战略全局推进旅游发展,要与五位一体建设、五化同步发展等重大战略结合,综合立体推进发展,抓旅游就是抓新型城镇化,就是抓美丽乡村建设,就是抓生态文明建设,就是抓民生,抓特色产业培育。全域旅游不仅是一种新的旅游发展模式,更是一种新的区域发展模式,是县域经济、市域经济在新常态下的一种创新形态和模式。

  全域旅游是一种旅游目的地新形态新品牌。发展全域旅游是用新的思维方式谋划新的发展方式,贡献新的生活方式,培育一种优秀旅游目的地品牌。对于游客而言,全域旅游是一种新的目的地★▽…◇形态,是一种新的旅游生活方式。全域旅游形成新型的目的地,形成一个旅游相关要素配置完备、能够全面满足游客体验需求的综合性旅游目的地、开放式旅游目的地,能够全面动员、全面创新、全面满足需求的旅游目的地。

  全域旅游是一种新的综合改革平台和载体。全域旅游也是推进旅游综合改革和创新发展的平台和载体,推进全域旅游就是要构建大旅游综合管理体制机制,整个区域的管理体制机制都应有旅游理念和标准,围绕旅游来统筹经济社会各方面发展,推动新型城镇化发展、美丽乡村建设,推动相关产业调整发展,推动基础设施建设,探索发展新模式、新路径。旅游管理全域化、全过程优化,推进建立旅游综合协调管理、旅游综合执法、旅游综合统计监测、旅游综合规划管理、旅游社会参与等体制机制。

  全域旅游构建一种新的复合型空间。这个新型的复合空间内的生态、农业、文化、产业等其他功能和价值在☆△◆▲■得以继续保持的基础上,附加了旅游消费体验等新功能,使得同一个区域成为一个多种功能叠加、多重价值衍生提升的复合型新空间。全域旅游新空间,是保护利用好生态、挖掘好文态、优美好形态、培育好业态、形成活态的完美结合,是生态、生产、生活、生命、生意的完▼▼▽●▽●美结合。各种要素聚合、各种功能叠加、各种价值放大、各种利益共享、各种物质和非物质文化和生态得以传承发扬,旅游发展从“围景建区、设门收票”向“区景一体、产业一体”转变,促进旅游与其他产业融合,实现全域辐射带动。

  全域旅游是新的发展趋势和方向。全域旅游不是一个赶时髦的标签,而是一场具有深远意义的变革,是旅游业发展到现阶段的一种新形态、新理念、新模式,是区域旅游发展走向成熟的标志,也是世界旅游发展的共同规律和总体趋势,代表现代旅游发展的新方向。纵观世界著名的旅游目的地,无不是全域旅游发展的典范。瑞士、新西兰、法国、西班牙、澳大利亚等著名的旅游胜地,都是纯净的生态、优美的环境、风情浓郁的美丽小镇和乡村、高品质的旅游区、美丽风景道、特色旅游要素的集成。我国的桂林、成都、张家界、九寨沟、琼海等著名的旅游目的地,也无不是风景、风情、风物、风尚、风气在空间上的完美结合。

  旅游景观全域优化。发展全域旅游,按景区标准规划建设,要整体优化环境、优美□◁景观,推进全域景区化。要形成处处是景观,处处可•☆■▲以欣赏美、传播美的优美景区环境。推进旅游景观生态全域覆盖,创造优美旅游环境,将有吸引力的资源、产业、元素都转化为旅游新产品和新的吸引物。

  旅游服务全域配套。全域旅游必须要旅游要素和服务全域覆盖,构建随处可及的温馨便捷服务。全域旅游不只停留在景点、景区、宾馆、饭店,而是更加注重公共服务的系统配套,旅游要素配置全域化,统筹建设旅游目的地。全域旅游的旅游质量和形象由整个社★-●=•▽会环境共同构成,以前旅游从业者是导游、服务员,现在整个区域的居民都是服务者,都是主人,从旁观者变为参与者,大家都是旅游环境的一部分。

  旅游治理全域覆盖。发展全域旅游,需要构建大旅游综合管理治理体制机制,在旅游资源富集、旅游产业突出优势的区域,整个区域管理体制机制,都应有旅游理念和标准,围绕旅游来统筹经济社会各方面发展。按照全域景区的理念标准,旅游管理全域化、全过程优化,实现旅游业与经济社会相互促进、相互提升,区域治理体系和治理能力现代化与旅游业转型升级的同步发展。

  旅游产业全域联动。发展全域旅游,促进相关要素和产业在空间上集聚,构建新的产业生态系统。发展全域旅游,要形成特色旅游产品集群,推进各种产品、业态和产业的融合发展,发挥“旅游+”的综合带动功能,各行业融入其中,促进旅游与其他产业融合,产业链条全域化,形成全域化旅游产品和业★◇▽▼•态。推动旅游业与其他产业共生共荣,形成相关产业全域联动大格局。

  旅游成果全民共享。全域旅游是释放旅游业综合功能、共享旅游发展红利的平台和载体。全域旅游打破围墙、打破空间封闭,形成共建共享的旅游发展大格局,有利于共建共享美好生活、共建共享基础设施、共建共享公共服务、共建共享生态环境。推进全域旅游,搞好城乡旅游互动和城乡一体,不仅能够带动广大乡村的基础设施投资,促进农村▪▲□◁的厕所革命、道路建设、农田改造等,提高6亿多农业人口的福祉,还能提升7亿城市人口的生活质量,并形成统一高效、平等有序的城乡旅游大市场。这既是全面建成小康社会的重要内容,也是全面建成小康社会的重要标志,将进一步增强居民和游客的参与度与共享度。

  正如李金早局长所说,正确理解全域旅游,要防止一些认识误区。要避免念歪经、走错路,否则全域旅游就不幸成为全域破坏。

  全域旅游不是全域开发。推进全域旅游发展不是到处搞旅游开发、到处建设项目。全域旅游是一种积极有效的开发性保护模式,要突出保护,通过全面优化旅游资源、基础设施、旅游功能、旅游要素和产业布局,更好地疏解和减轻核心景区承载压力,更好保护核心资源和生态环境,实现设施、要素、功能在空间上的合理布局和优化配置。发展全域旅游,要全面贯彻落实“青山绿水也是金山银山”的理念。在编制旅游规划和推进全域旅游建设时,首先要编制控制性规划,明确需要保护的区域。推进全域旅游就是要使保护的地方保护更好,开发的地方开发更好。

  全域旅游不是全域景区。全域旅游并不是到处建设景区景点,更不是到处建设收门票的景区点。恰恰相反,全域旅游更加关注建设适应自助旅游的公共服务体系,要打开围墙建设无边界的旅游区,到处都是风景而非到处是景区景点,到处都有接待服务而非到处都是宾馆饭店,千万不能把增加景区景点数量等同于发展全域旅游。现在一些地方推进全域旅游有一种误区,就是不断建设景区,导致到处是门票,旅游目的地的花费门槛很高。推进全域旅游发展,实际上是要通过开放式的公共服务体系建设,让游客与居民共享,提供更加便捷实惠的服务,增加综合效益。

  全▷•●域旅游不是全域同质同步发展。全域旅游要统筹规划建设,实现交通等基础设施和公共服务的全域一体化,品牌一体化,服务一体化,千万要注重全域旅游中各地区、节点之间的差异化和特色化发展,形成各自的文化特色、功能特色、产品特色、业态特色、服务特色。推动全域旅游发展,要协调好景区、社区(城镇、乡村)、风景道、产业区、生态区、文化区等的关系,发挥各自特色,差异化发展,实现相互的完美组合。同时,全域旅游中不同区域,要注意突出重点,时间上要有先有后,要因地制宜,千万不能一哄而上,导致恶性竞争。

  全域旅游不是全一模式。创建全国生态旅游示范区,国家旅游局提出一些基本标准,这是为了使创建工作有一个基本遵循,使示范区达到一个基本的共同要求。但如何推进全域旅游,需要各地因地制宜,从实际出发探索各具特色的发展模式路径,探索针对性举措。既要推进顶层设计,研究创建指南标准,更要鼓励各地首创。

  全域旅游不是全面开花。不是所有地区都有条件同时推进全域旅游,全域旅游要分步推进,切不能搞运动。有条件建设全域旅游示范区的地◆■区,一般具有几个“主”的特点:区域内有明确旅游主打产品,旅游资源禀赋高,旅游产业覆盖度广,旅游业有优势成为该区域主导产业、主体功能、主打品牌。全域旅游在空间上也多层次,可以是省、市、县、镇、村,可以是跨行政区的旅游区域。为更有效整合资源,近期应鼓励重点创建全域旅游示范县(含县级市)和全域旅游示范市(州)。

  李金早局长提出,现阶段推进全域旅游,应至少体现五个鲜明特征、达到四项基本标准。笔者认为,以下几点应引起关注。

  关于四项基本标准:旅游对当地经济和就业的综合贡献达到一定水平;建立旅游综合管理和执法体系;厕所革命及其他公共服务建设成效明显;建成旅游数据中心。国家旅游局创建文件中提出,率先实施“1+3”旅游综合管理和综合执法模式,旅游厕所建设率先达标,旅游数据中心率先建成的创建单位,国家旅游局将优先组织验收。通过验收的,正式列入“国家全域旅游示范区”名录。这些要求突出了创建中的改革创新方向、任务和重点,是基本准则。但各地的改革创新侧重点可以各有不同,推进的综合管理和综合执法,其内容和方式也可以多种多样,实现的路径也可以因地制宜。如建立旅游数据中心,可从实际出发,不一定需要当地独立建数据中心,也可以通过与大数据企业和专业机构合作,采取市场化机制构建新型的数据中心和采集体系。

  创建文件中要求对旅游业率先实现当地经济贡献率15%和新增就业贡献率20%。对于这些指标需要引起关注的是,这里讲的是综合贡献,不是简单的旅游增加值占GDP▪•★的比重(直接贡献),综合贡献包括直接贡献、间接贡献和引致贡献,一般综合贡献比直接贡献要高出一倍甚至更多,因此提出的指标是15%。关于就业指的是新增就业中,旅游业就业贡献率20%,也包括了直接就业、间接就业。

  关于全域旅游的五个特征:在全域优化配置经济社会发展资源,充分发挥旅游带动作用;全域按景区标准统筹规划建设;构建全域大旅游综合协调管理体制;全域发挥“旅游+”功能,使旅游与其他相关产业深度融合、相融相盛,形成新的生产力和竞争力;全民共建共享全域旅游。这实际上是全面系统地提出了创建全域旅游示范区需要系统推进的各方面工作要求。

  除了这些基本要求,在评价全域旅游示范区时,需要增加游客、当地居民及相关方等对全域旅游示范区的评价。在制定评价标准时,可以参考中国优秀旅游城市、旅游强县、最佳旅游城市等标准,进行简化和改造,对全域旅游示范区的旅游服务品质、安全、特色吸引力等各方面进行综合评价。

  关于推进全域要注意的事项,李金早局长提出,应避免陷入一些认识误区,实际上就提出了基本原则。为便于进一步△▪▲□△深入理解,笔者将应注意的原则归纳为推进全域旅游需要处理好六个关系:一是处理好面与点(景区点与全域)的关系。既要全域统筹,也要注重景区景点建设,注重重点突破和极核带动,培育核心吸引物、开发丰富的旅游产品仍是全域旅游的基础。二是处理好政府与市场的关系。推进全域旅游,既要发挥党委政府的统筹推动,更要符合旅游消费需求、符合市场规律,全域旅游要创造更有吸引力的新旅游生活方式。三是处理好标准与特色的关系。全域旅游创建要达到一些共同的标准,吸引力、生命力和竞争力在于特色和个性。四是处理好开发与保护的关系。全域旅游注重建设,丰富产品和完善配套,更注重保护、注重整体环境优化。五是处理好硬件和软件的关系。既要重视基础设施、公共服务、生态环境等硬件的建设,也要重视社会环境、软服务等品质提升。六是处理好改革创新与系统提升的关系。既要突出改革创新和突破,也要注重系统提升和优化,全域旅游既是一个改革创新工程,也是一个系统优化工程。

  为此,笔者建议,科学有序推进全域旅游应遵循六个基本原则:一是注重保护、集约开发;二是因地制宜、突出特色;三是市场引领、党政推动;四是以人为本、社会参与;五是以点带面、开放联动;六是整合资源、融合共享。总体来说,推进全域旅游的指导思想是贯彻落实五大发展理念,抓住供给侧结构性改革和消费需求升级的历史性机遇,统筹推进。

  国家旅游局首批创建“国家全域旅游示范区”名单的通知文件提出了系统任务,提出开展全域旅游示范区创建工作,要适应大众化旅游发展需要,切实加强旅游基础设施和公共服务体系建设,实现区域内旅游交通便捷、服务便利,旅游厕所数量◇=△▲充足、质量达标,旅游标识完备、公共信息完善;要满足多样化旅游发展要求,因地制宜、突出特色,大力推进旅游产品建设,构建多层次、特色化、中高端旅游产品体系;要坚持以人为本,促进开放共享,着力加强旅游环境秩序建设,实现全域景观化、景区内外环境一体化、市场秩序规范化、旅游服务精细化;要适应现代旅游综合产业、综合执法要求,加快旅游业管理体制和执法机制改革创新,鼓励有条件的创建单位率先推广设立综合性旅游管理机构和旅游警察、旅游法庭、旅游工商分局等“1+3”模式。

  一是做好全域旅游的系统科学规划。从战略高度和综合角度,编制各地全域旅游示范区创建规划、实施方案、推进意见,有条件的地方制定地方标准。争取国家旅游局的指导支持,编写好这些操作性文件。明确分工,纳入地方党委政府考核。

  二是构建推动全域旅游的领导机制。国家全域旅游示范区创建工作,以申报的省、市(州)县人民政府为主体。推进全域旅游发展,需要主要领导推动方能取得成效,要作为创建区域当地的总体战略来整体推进,加强党委、政府的领导。“一把手才能抓一把、才能实现一把抓”。把推进全域旅游作为新时期促进旅游业改革发展的重要突破口,切实加强对创建工作的统筹协调和督促指导。可依托各地的旅游发展领导小组、联席会议制度等领导机制,建立领导协调机制,在党委、政府统筹领导下,制定创建工作方案,明确工作责任要求,形成推进全域旅游发展合力。

  三是着力深化全域旅游的改革创新。大力推进“多规合一”改革试点,把整个区域作为大景区来规划建设,确保全域旅游规划能真正落地实施,全面优化全域旅游环境。重点围绕适应综合产业发展和综合执法需求,因地制宜推进旅游委、旅游功能区、旅游警察、工商旅游分局、旅游巡回法庭等综合管理、综合执法的体制机制;抓住供给侧改革机遇,改革创新投融资模式,推进旅游基础设施和公共服务PPP等投融资模式改革创新。从改革创新旅游体制,从旅游市场监管、旅游公共服务、旅游产业促进、扩大旅游开放、旅游管理体制和基础制度等方面推进综合改革。

  四是推进全域旅游公共服务体系建设。推进全域旅游发展,需要有硬件设施、基础条件的支撑。交通全域化、旅游厕所等公共服务设施全域覆盖,智慧旅游设施和服务全域覆盖等是全域旅游发展的基础条件。要结合供给侧改革,整合各种渠道资金,加强对全域旅游的交通、厕所等配套基础设施和旅游公共服务体系的建设,进一步推进旅游厕所革命。各地要根据实际需要,在3A级以上景区、重点乡村旅游区以及机场、车站、码头等建设旅游咨询中心。鼓励依托城市综合客运枢纽和道路客运站点建设布局合理、功能完善的游客集散中心,逐步实现重点旅游景区、旅游城市、旅游线路等咨询服务全覆盖。需要加快推进城市及国道、省道至A级景区连接道路建设。加强城市与景区之间交通设施建设和运输组织,加快实现从机场、车站、码头到主要景区公路交通无缝对接,加大景区和乡村旅游点停车位建设。创新旅游产品业态体系,大力推动旅游产品由观光型向度假休闲型转变。创新完善快行漫游的自驾车、自行车、自助游服务体系。

  五是改革创新全域旅游的统计评价。要根据全域旅游的特点,拓展统计测算范围,创新相关统计监测和评价体系;要按照旅游发展的新业态、新特点、新趋势设置◁☆●•○△评价指标;同时,还需要充分利用大数据,与旅游电商企业合作,探索建立适应全域旅游特点的旅游服务质量评价体系,加强旅游综合效益评估考核。各地需要开展专题研究,与专业机▼▲构和企业合作,推进统计改革创新。

  六是推进全域旅游相关培训宣传。大力推进全域旅游,必须要改变观念,特别是领导干部的观念。有针对性地对各市县委书记、分管县市副书记副市(县)长、旅游局长、相关部门负责人、重点旅游乡镇长、村主任、重点旅游区负责人、旅游院校骨干、重点旅游企业负责人等进行全域旅游专题轮训。要树立全局谋划、全方位推进、全时空统筹、全要素配套、全产业联动、全社会参与的大旅游发展观,整合资源、统筹推进全域旅游。各部门要树立相互融合、一体推进的观念,相关工作要树立旅游理念。当地居民也要从旁观者变成参与者。相关旅游企业要根据全域旅游新特点,探索新的商业模式、盈利模式。推进全域旅游示范区创建,还需要加大宣传,让全域旅游深入人心、全社会参与。

  七是做好因地制宜指导。各地要因地制宜,积极务实探索符合◇…=▲本地实际、突出本地特色的全域旅游的好经验、好做法。鼓励大胆创新、突出地域特色。各地情况千差万别,推进全域旅游的主体是地方党委、政府,实际工作中要“◇•■★▼百花齐放,百家争鸣”,积极探索。通过鼓励创建全域旅游示范区,探索不同模式,总结▲●…△经验、分类指导。

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